但是，众说称颂、影响深远的优良制度，为什么还要发展，为什么还要改革？我认为，主要是基于以下几点考虑： ——行政诉讼法主要围绕行政处罚行为设计，缺乏对全部行政行为的科学全面把握。
该案是我国首例由最高人民法院审理判决的教育行政诉讼案件，意义重大。附带审查是指法院一般不受理原告直接针对高校自治规则提起的诉讼，只是在审查高校的具体决定时附带审查该决定依据的自治规则是否合法。
[5]田永诉北京科技大学案，载《最高人民法院公报》1999年第4期。为保证高校自治，法院对高校自治规则的审查必须遵循一定的原则，以保持必要的抑制与谦让。而且，该《调剂办法》的执行结果对其他考生而言也是公正的。法院支持厦门大学的解释，认为 《调剂办法》是被告下属法学院制定的，目的是为了贯彻择优录取的原则……对该《调剂办法》的理解不能违背《录取工作意见》规定的择优录取、从高到低的招生录取原则。[25] 学业方面的标准与要求属于高校的专业领地，法院对相关规则的审查要尊重高校的首先判断权。
[8]这是由司法审判的优越性以及权力制衡理论所决定的：一方面，司法审判的优越性在于它体现了一系列相对严格的程序主义特征，包括不告不理、合议制、公开审理、审级、审判期限以及裁判文书的格式等，这种程序主义确保了裁判者的中立性、纠纷双方地位的平等性、程序的公开与透明性，从而有助于促进实体正义的实现。因为各种类型、效力层次的规范性文件过于宽泛、庞杂，适用规范性文件只是行政机关的专长，若将其作为审判上应知事项由法院依职权直接予以认知，无疑增加了法院的负担。有鉴于此，我们应该承认，具有行政规定性质的城乡规划方案在满足合法有效的条件下可以成为审判基准。
其中，涉及城乡规划的行政案件3起，分别为贵州省电子联合康乐公司不服贵阳市城市规划局拆除违法建筑行政处理决定案（以下简称康乐公司案）、[5] 沈希贤等182人诉北京市规划委员会颁发建设工程规划许可证纠纷案（以下简称沈希贤案），[6]和念泗三村28幢楼居民35人诉扬州市规划局行政许可行为侵权案（以下简称（念泗三村案）[7]。相反，它是被告审查原告申领076号规划许可证的请求，是否符合城市规划设计要求的载体。然而，行政法学界对行政计划的探讨，[1]却是新近的动态。他提出，《公报》上的沈希贤案判决与念泗三村案的一审判决，均是违法性继承说的表现。
2.多阶段行政行为承认违法性继承的考量因素 对于各阶段皆具处分性的多阶段行政行为而言，其与前阶段仅具内部效力的多阶段行政行为最大的区别点在于先行行政行为具备独立的外部法律效果：先行行政行为直接对行政相对人作出，而非发函至后续行政行为的作出机关。在搜索项中以总体规划或详细规划为全文搜索项，并剔除被重复计算的个案，共有73份有效的搜索结果。
由此认定扬州市规划局核发的2003076号《建设工程规划许可证》，符合有关法律规定，并未侵犯28幢楼居民的合法权益，并无不妥。[4] 资料来源：http：//vip.chinalawinfo.com/newlaw2002/cas/index.asp，最后访问时间：2010 年5月31日。否定说认为，先行行政行为与后续行政行为相对独立，先行行政行为即便存在实体或程序方面的违法，只要该行政行为具备生效的形式要件，后续行政行为的作出机关就要受该行为效力的拘束，无权审查先行行政行为合法性。而针对课税处分和滞纳处分这两项前后相继的行政处分，判例却否定了两者之间的违法性继承。
（见上文） 《城市规划法》第21条第8款规定：城市详细规划由城市人民政府审批。原告不服，提出上诉，江苏省高级人民法院判决驳回上诉，维持原判。由于不允许对具有处分性的先行行政行为提起诉讼，先行行政行为就不会因为形式存续力的发生而对法院形成构成要件效力。【注释】 [1]大陆学者的行政计划概念，通常包含了作为结果的计划和制定计划的行为两个层面的含义。
只要行政相对人以后续行政行为为诉讼标的提起行政诉讼，仍能获得最终法律效果上的救济。据此，可以判断控制性详细规划属于涉及特定地域整体发展的通盘计划类型。
然而，不是所有的依据都具有勿庸质疑的法源地位。（二）念泗三村案的争议焦点与分析 1.案件的争议焦点 念泗三村案中，原告诉请审查的《建设工程规划许可证》（2003扬规建字076号，以下简称076号规划许可证），是由被告江苏省扬州市规划局颁发给第三人扬州市东方天宇置业有限公司，允许其在扬州市百合园小区内建设中心组团11—6号住宅楼的施工许可。
但在本案中，被告于2001年12月10日即已颁发1769号规划许可证，第三人却在2002年2月21日才取得北京环境保护局《关于卫生部食品卫生检验所动物房项目环境影响报告表的批复》（以下简称《环境影响报告表的批复》），明显违反了法定程序的要求。沈希贤案中的被告就是否定说的坚定拥护者，其在上诉时主张的理由，清晰地反映了这种观点：根据城市规划法和环境保护法的规定，市规划委员会的工作职责只审查建设单位是否取得了计划部门批准的文件，只要建设单位持有该项目经计划部门批准的文件，就只能认定计划部门据以作出该批文的前提条件包括环境影响报告书等问题均已解决，规划委员会不应当审查应由其他部门审查的事项。（一）沈希贤案的争议焦点与分析 1.案件的争议焦点 沈希贤案中，原告诉请审查的《建设工程规划许可证》（2001规建字1769号，以下简称1769号规划许可证），是由被告北京市规划委员会颁发给第三人中国疾病预防控制环境与健康相关产品安全所的施工许可，允许其在朝阳区潘家园南里7号建设二级动物实验室。周佑勇、王青斌：论行政规划，《中南民族大学学报》（人文社会科学版）2005年第1期。沈希贤案中的原告与法院都遵循了肯定说的思路。最高法院认为，一旦制定了土地区划整理事业计划，在该区域内土地的形状、性质的变更、建筑物的新建等都要受到一定的限制，在这种限度内，该计划具有法效果，但是，最高法院判断，在这种阶段尚欠缺诉讼的成熟性。
这样的技术处理吻合了行政诉讼共同面临的经济化趋势——行政司法似乎也被置于一种日益强大的经济性之压力下。对于各阶段皆具处分性的多阶段行政行为而言，一并审查模式在关照诉讼经济性的同时不会导致权利救济目标落空的重要原因，就在于先行行政行为扮演着实现后续行政行为法律效果的手段角色。
计划部门是否批准建设项目设计任务书直接决定了行政相对人的特定建设项目能否立项，并进而影响到以建设项目设计任务书为要件的后续行政活动，包括《建设工程规划许可证》的颁发行为的展开。既然各阶段皆具处分性的多阶段行政行为追求的是一个共同的法律效果，那么否定先行行政行为的可诉性，在后续行政行为的司法审查中一并审查整体行为，无疑就是一种最为经济的诉讼模式。
文末对司法审查突破受案范围的规范要件进行了提炼，并可类推适用于与城乡规划具有同一法律性质的其他行政活动。[17] 不仅是我国大陆，西方许多国家都承认行政规定的法律规范性。
作为北京市朝阳区潘家园南里4号楼和6号楼的居民，原告沈希贤等182人认为1769号规划许可证违法的表现有三，其中一项主张与本文的主题有关：作为1769号规划许可证申领材料之一的建设项目设计任务书在获取计划部门批准之前，未进行环境影响评估。（2）诉讼成熟原则决定了对依据的合法性审查只能附带在具处分性的行政行为引发的诉讼中进行，因此司法审查只能局限于与个案有关的依据内容，法院裁判的否定性效力通常也仅及于该部分内容。[19] 朱芒：对‘规定审查制度试析——〈行政复议法〉第7条和第26条的性质、意义，《华东政法学院学报》2000年第1期。[18]鉴于原告提起行政诉讼的对象是根据依据作出的行政行为，法院对依据能否作为审判基准的判断必须依附于对行政行为的合法性审查。
鉴于第三人在申领1769号规划许可证之前，已经获得了卫生部卫规财发[2000]第24号批复和北京市建设委员会京建计施[2001]478号《建设项目施工计划通知书》，被告在审查上述批准文件的前提下颁发的1769号规划许可证，是依法履行法定职责的行为。只是在上述法域中违法性继承仅作出例外状态出现，而我国大陆违法性继承学说的适用空间却需要进一步的研讨。
而对作为依据的城乡规划方案来说，间接附带审查方式使得法院的审查触角延伸至被受案范围明确排除的行政活动。虽然《城市规划法》第32条并没有明确建设单位申领《建设工程规划许可证》需要提交哪些批准文件，但原被告双方均认同计划部门批准的建设项目设计任务书属于批准文件涵摄的外延之内。
而后，第三人方可持计划部门的建设项目设计任务书等有关批准文件，向被告申领1769号规划许可证。如果法院经过审查后确认作为依据的城乡规划方案的内容存在与上位法相抵触的情形，除非当事人质疑的是城乡规划方案制定主体的权限与程序问题，从而得出对城乡规划方案整体的否定性评价，否则法院的裁判效力只能及于城乡规划方案与个案相关的部分。
如果说《公报》案例呈现的行政诉讼可以触及城乡规划合法性的状态，在事实层面上证明了受案范围的排除并不意味着司法审查的止步的命题。进一步的理论提炼展示了法院审查城乡规划的不同进路及其与城乡规划不同定性之间的内在联系：具处分性的城乡规划立项决定通过多阶段行政行为救济中的违法性继承理论进入到司法审查的视野。[7] 念泗三村28幢楼居民35人诉扬州市规划局行政许可行为侵权案判决，《最高人民法院公报》2004年第11期。不论这两个案件的主审法官是否清晰地意识到计划部门批准文件和《念泗二村地段控制性详细规划》的行政计划定性，从而自觉地在行政审判的过程中将通说认定的被受案范围排除在外的行政计划重新纳入审查的视野，上述《公报》刊载的裁判文书至少客观地呈现了城乡规划的合法性在行政诉讼中的受审查状态，在一定程度上说明了受案范围与司法审查的范围并不具有一一对应的关系。
初步设计经过批准，列入国家年度计划后，组织施工。虽然念泗三村案判决对这一争议焦点的着墨不多，但从判决书确认的内容来看，被告只是对扬州市规划委员会的职权、以何种形式批准《念泗二村地段控制性详细规划》作了答辩，并没有对原告能否质疑依据的合法性提出反驳意见。
就是该案的二审判决，在上诉人明确提出原审判决认定扬州市规划委员会有权代表扬州市人民政府对《念泗二村地段控制性详细规划》进行审批，无法律依据的上诉理由后，对作为依据的城乡规划方案的合法性，采取的却是模糊化处理方式： 原审法院根据行政诉讼法的规定，对扬州市规划局核发的2003076号《建设工程规划许可证》的程序是否合法、所依据的《念泗二村地段详细规划》是否经过合法批准，以及是否违反《蜀岗一瘦西湖风景名胜区总体规划》，是否符合法律规定进行审查。[20]《公报》刊载沈希贤案和念泗三村案表明最高人民法院认可个案的典型性，并意图推广法院的审判思路。
但一审扬州市中级人民法院在审理后，确认了以下内容：本案中，被告扬州市规划局提供了《念泗二村地段控制性详细规划》和扬州市规划委员会第十四次、第十六次会议纪要，以说明《念泗二村地段控制性详细规划》已经得到了扬州市规划委员会第十六次会议批准，其批准的形式为会议纪要。其他未对总体规划或详细规划展开审查的案件只是因为争讼双方未就规划合法性形成交锋，而未有法院明确拒绝审查的个案。
